« La fabrique et la circulation de l’écrit administratif » séance du 12 février 2016

Le séminaire d’Histoire Paris au Moyen Âge [4] du 12 février 2016  était commun aux séminaires : « Administrer par l’écrit au Moyen Âge et à l’époque moderne [2] » (voir : https://admecrit.hypotheses.org) et « Histoire de Paris au Moyen Âge [4] »

Olivier Canteaut, « Quand le roi de France écrit à ses sujets. De quelques difficultés matérielles du gouvernement à distance (fin XIIIe-début XIVe siècle) »

Le roi de France gouverne à distance, ce qui produit beaucoup d’écrits, mais peu de circulations, même si le roi et sa cour se déplacent, mais dans une partie très réduite du royaume. La circulation du roi entre ses résidences et les déplacements de la cour ne sont pas vus comme un moyen de gouvernement. Le monarque capétien gouverne par l’intermédiaire des hommes qui font la navette entre la cour et les provinces et par les écrits dont la place est de plus en plus importante. La présente étude porte sur les écrits émis au nom du roi motu proprio et non sur ceux qui sont émis sur requête (un des éléments moteurs de la production de la chancellerie). En cas d’actes émis sur requête, toute la charge repose sur le requérant (dont les taxes de chancellerie) : il obtient l’acte final, à charge pour lui de le faire appliquer. Les actes motu proprio sont à l’initiative du roi, mais il n’est pas aisé pour lui et sa chancellerie s’adresser à des interlocuteurs locaux, parfois lointains et inconnus. Il leur est difficile de connaître tous les destinataires des actes, comme lors des convocations à l’ost au début du XIVe siècle. La chancellerie doit organiser les modalités de convocation, dresser la liste des destinataires et transmettre les actes, trois étapes qui sont autant d’obstacles successifs à franchir.

Les convocations royales des derniers capétiens : un îlot documentaire

Les convocations royales connaissent une ampleur nouvelle au début du XIVe siècle avec la guerre contre la Flandre (ost) et les convocations pour participer aux assemblées d’État à partir de 1302. Elles s’accompagnent d’une abondance documentaire nouvelle. 26 convocations ont été envoyées entre 1302 et 1320 et leurs traces se retrouvent dans les registres de chancellerie, où les convocations et les listes de destinataires peuvent avoir été enregistrées. Ces listes demeurent partielles. Par exemple, en 1304, on conserve une liste de destinataires sans mandement, ou on peut trouver des mandements de convocation sans destinataire. Les années 1302-1320 livrent néanmoins une documentation sans équivalent.

On trouve trois ensembles de procurations rédigées par des individus ou des assemblées (pour les années 1303, 1308, 1317). Ces dossiers se trouvent dans le Trésor des chartes, mais de nombreux individus se sont rendus sans procuration aux convocations.

La documentation est à la fois abondante et lacunaire, mais aussi inégale. Les groupes convoqués sont à géométrie variable, aussi bien pour l’ost que pour les assemblées : ainsi en 1303 environ 20 barons sont convoqués à l’ost. En 1320, il s’agit plutôt d’un conseil royal élargi. Ce qu’il est important de retenir c’est que la convocation reste la même, quel que soit le nombre d’individus convoqués. En comparant les destinataires de ces mandements, il est possible d’observer des différences : que signifie l’absence d’un nom dans une liste ? Est-ce un oubli ? Un choix délibéré ?

Ce sont les procédures de ces convocations que l’on traite maintenant.

Les modalités de convocation : convocations directes ou indirectes

Les convocations peuvent être rédigées par l’administration centrale (convocations directes) ou par l’administration locale en suivant les consignes du gouvernement central (convocations indirectes). L’administration locale étant au plus près de la population et des élites locales, elle est souvent la mieux placée pour cibler de façon précise les destinataires des convocations. Dans de nombreux cas, l’administration royale envoie des convocations directes et indirectes pour les mêmes objets.

Les convocations directes sont envoyées aux personnages importants à titre individuel, alors qu’en cas de convocation indirecte, la chancellerie dresse des convocations à adresse générale (à tous les prélats etc.) ou envoie uniquement des ordres aux officiers locaux, qui déterminent eux-mêmes les destinataires finaux de la convocation. En sus des officiers locaux, on peut également utiliser les services de commissaires (convocation de 1304), d’officiers seigneuriaux, du clergé (comme en 1308 où il est demandé à l’archevêque de Narbonne de transmettre la convocation à l’ensemble de ses suffragants). En 1302, les cris publics sont utilisés pour appeler l’arrière-ban après Courtrai.

Une action aussi large a des inconvénients : la convocation générale étant très large, un certain absentéisme est possible, qu’il est difficile de contrôler et de punir. L’absentéisme à l’ost ou aux assemblées explique en partie le renouvellement des ordres de convocation. De plus, même par le biais des agents locaux (baillis), le roi perd toute maîtrise sur la composition de l’ost ou de l’assemblée, sans oublier le zèle variable des agents royaux : certains d’entre eux sont actifs, d’autres non (certaines villes sont surreprésentées dans certains bailliages).

La monarchie opère un changement de méthode après Philippe le Bel, qui s’appuyait sur les agents locaux (envoi de mandements aux baillis et sénéchaux pour convoquer les villes de leur « circonscription », notamment en 1311). En janvier 1317, la chancellerie ne s’adresse plus aux officiers locaux pour convoquer les villes, mais envoie directement les mandements aux villes : se pose alors le problème de l’élaboration d’une liste précise de villes (pour la convocation de 1317, on dresse après coup une liste de villes oubliées aussi longue que celle des villes convoquées). Les convocations suivantes sont donc à nouveau laissées aux baillis et sénéchaux, mais avec des indications plus précises (liste de barons à convoquer) afin de pallier les oublis de la chancellerie. Ils doivent faire le tri et ne plus faire des convocations complémentaires. À partir de 1319, les baillis et les sénéchaux ne doivent plus compléter les convocations de la chancellerie, mais doivent transmettre les convocations directement aux barons concernés. En 1320, la chancellerie s’adresse directement aux barons pour donner les noms de ceux qui sont les plus aptes à décider de l’organisation d’une croisade. Il s’agit donc d’un constat d’échec puisque la chancellerie reconnaît par là qu’elle ne peut pas assurer elle-même l’identification des destinataires.

Identifier les destinataires : comment collecter et organiser l’information

La chancellerie collecte une importante quantité de données : dès avant 1302, la chancellerie a déjà une liste de plus de 100 noms de barons, cette liste est passée à 182 noms en 1302, plus de 300 en 1304, chiffre qui reste stable par la suite. Du point de vue des prélats, ce sont 69 ecclésiastiques qui sont indiqués lors de la convocation à destination de la Normandie (1304), ce qui pourrait correspondre, si les prélats de tout le royaume ont été convoqués dans les mêmes proportions, à un chiffre d’environ un millier de prélats.

Les listes contiennent des noms organisés selon l’ordre hiérarchique, ce qui une organisation caractéristique des manuels d’ars dictaminis et des formulaires de chancellerie : à partir de 1302, les noms sont organisés depuis les ducs vers les « simples » seigneurs ; en juillet 1303, parmi les prélats, les archevêques arrivent en tête. Cet ordonnancement est en lien avec les pratiques de la chancellerie : les mandements et convocations ne s’adressent pas de la même façon à des petits seigneurs ou aux barons. Cet ordre n’est cependant pas vraiment pertinent : il n’est valable que pour les seigneurs, les villes ou les ecclésiastiques, et pour des listes très importantes, il n’y a pas d’ordre hiérarchique entre seigneurs de même niveau féodal. Cet ordre ne prend pas en compte les réalités de la transmission des lettres (pas de classement topographique).

En 1304, la chancellerie lui substitue un ordre géographique, soit à partir des grands fiefs ou des circonscriptions de l’administration royale (dans le cas du Midi). Pour les procurations aux assemblées (1308), le classement est organisé par bailliages et sénéchaussées. Au dos des procurations, est signalé le bailliage d’où elles proviennent. L’inventaire de 1320 suit ce classement géographique. Ce choix n’est jamais définitivement acquis, puisque, après 1317, nous retrouvons l’ordre hiérarchique puis un classement par grands fiefs. Ces deux listes n’ont pas véritablement de classement géographique clair.

Ces listes contiennent quatre sérieux défauts :

  • L’ordre des circonscriptions n’est pas rigoureux, ni constant. La convocation de 1304 commence par les « Français » (d’abord les princes du sang, puis éloignement progressif). Ce système est repris en 1308 et 1317, pour les procurations, mais Paris n’est pas toujours en tête de liste et l’on peut suivre le modèle des jours du Parlement qui s’ouvre sur le Vermandois (en 1317 notamment).
  • Le rattachement de tel destinataire à un bailliage précis s’accompagne d’erreurs et d’approximations. D’une part, les listes ne sont pas actualisées par rapport aux évolutions des baillages et sénéchaussées. D’autre part, la chancellerie peine à localiser les destinataires, surtout dans le cas des barons qui sont possessionnés sur plusieurs bailliages et sénéchaussées. La chancellerie peut modifier la circonscription des destinataires en fonction des convocations ou trancher dans le vif. Il y a aussi de franches erreurs : par exemple, le seigneur de Pons (Périgord) est appelé à Toulouse jusqu’en 1319, puis à Paris car il est possessionné dans de nombreuses circonscriptions. De même le seigneur de Bricquebec est systématiquement rattaché à la circonscription de Rouen alors que le siège de sa seigneurie se situe dans le bailliage du Cotentin. Ou encore, les représentants de Nîmes et Rodez convoqués à Paris avec ceux des villes du Nord de la France, alors que les villes du Midi étaient convoquées à Bourges.
  • Le nombre de cacographies est considérable ; elles déforment les noms des destinataires. On observe des graphies défectueuses sur une liste de 1317 : par exemple, un certain Valentin de Luxembourg (qui apparaît à trois reprises) est en fait Galeran de Luxembourg, les vicomtes de Turenne et de Rohan sont graphiés « Touraine » et « Roen ». L’identification tourne au casse-tête pour les nobles (selon leurs noms et titres principaux) : en 1302, la liste contient le nom de J. de Haur. (Hauricouria ? Hauricourt en Artois ?) mais aussi Johanni de Harecourt. On peut donc s’interroger sur le fait qu’il s’agisse d’homonymes. En 1304, ce sont trois Jehan de Harecourt qui apparaissent dans la liste. Pour les convocations d’août 1302, les listes existent en double : on se rend compte dans le double que J. de Haur. est écrit « Jehan de Bruecourt ». Il faut bien insister sur le fait que les listes sont des instruments de travail pour la chancellerie ou pour les archivistes (dans le cas des inventaires des dossiers de procuration.
  • Les listes ne sont pas exhaustives. Le périmètre des assemblées est variable selon les convocations. Cf. sur la liste de villes de 1317, il y a 77 noms ; en 1315, 225 noms de villes. Seules 21 villes apparaissent dans les deux listes (dans la seconde, nous ne trouvons ni Paris, ni Rouen, ni Bourges). On peut s’interroger sur la qualité de ces listes : celle de 1315 est-elle complète ? La comparaison avec la liste de 1318 montre que les villes oubliées en 1315 le sont toujours en 1318.

Le constat est le même pour les prélats. En 1302, les lacunes sont nombreuses pour le sud de la France et pour le domaine royal, certains archevêques ne sont même pas mentionnés. En 1317, on trouve 59 archevêques et évêques mais manquent les évêques bretons et des évêques du domaine royal, ainsi que les évêques nouvellement créés par le pape (ces derniers n’apparaissant qu’en 1319).

Toutefois, la chancellerie est capable d’actualiser son information : certains noms sont barrés, les tuteurs du comte de Dammartin disparaissent par la suite quand le seigneur est devenu majeur, etc.

Quelles sont les méthodes sur lesquelles repose l’élaboration de ces listes ? Voir à ce sujet les travaux de Charles Taylor (Speculum 1938, 1939 et surtout 1954). Il suppose qu’il existe des listes-matrices utilisées et corrigées. Comment expliquer la présence à éclipse de certains noms ? Les modalités de reproduction des listes sont en réalité variables : ainsi Paris et Arras n’apparaissent pas dans les listes de convocation aux assemblées de 1315 ni en 1320, mais elles apparaissent en 1319. La chancellerie peut recopier une liste antérieure en l’actualisant, mais il semble qu’elle ait la mémoire courte, comme on peut le constater avec la liste des barons de Philippe le Bel qui compte plus de 300 noms et qui n’est pas reprise par la suite (celle de Philippe V ne contient qu’environ 100 noms). Ces listes ont-elles été compilées à partir de listes intermédiaires aujourd’hui perdues ? D’autres types de sources ?

Les principales sources d’information de la chancellerie :

  • Des listes dressées par l’administration locale : c’est une des préoccupations de l’administration royale. Dès 1294, pour le diocèse du Puy et de Mende, les collecteurs des décimes doivent donner la liste des clercs du diocèse au bailli local. Toutefois, le problème majeur de ce travail, c’est que les listes ainsi dressées ne sont pas envoyées à la chancellerie royale centrale. En 1318, apparaît néanmoins la volonté de faire remonter les données dans le contexte de la reprise en main des convocations par la chancellerie : cette première redistribution des informations vers la chancellerie s’opère dans le contexte d’une enquête à visée fiscale/domaniale pour les châteaux et les villes notables. Mais les erreurs se maintiennent et, en 1320, les modalités de confection des listes sont identiques aux modalités antérieures.
  • Les documents dressés à l’occasion de l’ost ou d’une assemblée, c’est-à-dire les listes de ceux qui ont répondu à la convocation royale. Ce sont des documents très nombreux car la chancellerie royale a produit, de longue date, des documents lors de ces réunions. L’ost de 1272 est connu par trois listes : celle des barons convoqués par les baillis avec le nom de leurs terres, celle des hommes d’armes présents et celle précisant la durée du service qu’ils doivent au roi. Ces listes sont conservées à la Chambre des Comptes, elles sont donc destinées aux archives royales. Ces premières listes sont très complètes : on trouve plus de 1300 noms pour la Normandie et le Vermandois. Avec les dossiers de procuration des années 1308-1313, on trouve également les cédules d’attestation de présence. Les listes de participants aux assemblées sont classées par bailliage. Aucun de ces documents n’a été utilisé par la chancellerie : cette masse documentaire était difficilement maîtrisable (ainsi 412 vassaux sont répertoriés pour l’ost de Gisors en 1272 mais 9 seulement sont convoqués au début du XIVesiècle). À partir du règne de Philippe V, la chancellerie cherche à réutiliser ces documents : en 1319, un nouveau paragraphe, corrigeant des erreurs et des oublis, compilent les participants à une assemblée de 1318, mais en 1320, les corrections disparaissent.
  • Des documents divers collectés par la chancellerie et la Chambre des comptes, notamment des documents fiscaux comme les états de fiefs (registres de Philippe-Auguste, registre de Pierre de Bourges, « archiviste royal » du XIVesiècle), mais ces listes se périment très vite dès le début du XIVe siècle elles ne sont pas utilisées par la chancellerie. Ces documents peuvent en réalité provenir de pratiques d’autres administrations (par exemple, les comptabilités domaniales).

Les méthodes de la chancellerie du début du XIVe siècle ressemblent à celles du début du XIIIe siècle, avec néanmoins une réelle volonté d’améliorer les listes sous Philippe V. La chancellerie parvient cependant à envoyer les lettres à qui de droit.

Expédition des actes royaux : des délais incompressibles

Sur 58 convocations qui fixent un terme précis et dont on connaît la date d’émission, le délai est en moyenne de presque 2 mois, avec des variations (en général entre 16 et 30 jours pour l’ost et entre 46 et 60 jours pour les assemblées). Les convocations à l’ost peuvent prévoir des délais inférieurs à 15 jours.

  • L’expédition des lettres (datées du jour où elles sont commandées) prend du temps. Ce travail nécessite la présence d’équipes de scribes qui travaillent en parallèle (ce que les listes laissent voir avec des mentions marginales comme « non fiat », « fiat », etc.). Par exemple, en 1315, une liste des villes destinataires est dressée par la Chambre des comptes au fur et à mesure que la chancellerie émet les lettres. La livraison des lettres est faite entre le 11 (date des convocations) et le 17 décembre, soit 225 lettres livrées en une semaine (avec 90 lettres écrites les 12 et 13 et autant les 14 et 15 décembre).
  • Vient ensuite l’acheminement des lettres auprès des baillis et sénéchaux. On peut utiliser des courriers très rapides (100 à 170 km par jour) : il faut ainsi une journée pour aller à Saint-Quentin, une journée et demie pour Troyes (voir les travaux de Robert-Henri Bautier sur les courriers médiévaux, BEC 1964). Pour des raisons d’économie, on regroupe les envois. Attention à ces estimations de kilomètres parcourus, il s’agit en général de cas exceptionnel que l’on peut difficilement généraliser. Ainsi, les clercs d’un seigneur d’Auvergne reçoivent deux lots de lettres en même temps avec des objets différents. En 1290, dans les registres de Beaucaire et Carcassonne, est précisée la date d’enregistrement dans la sénéchaussée (les lettres mettent au minimum deux semaines entre Paris et Beaucaire ou Carcassonne). Ce sont les lettres émises sur requête qui sont les plus lentes à être enregistrées, mais les actes motu proprio ne sont pas obligatoirement enregistrés plus tôt (25 km par jour en moyenne). Ce sont les mêmes vitesses observées en Angleterre. Nous sommes donc loin des vitesses calculées par Robert-Henri Bautier (50 km au maximum en une journée, au lieu de 100 à 150 km). Des actes qui apparaissent urgents peuvent être enregistrés avec lenteur. Les procurations de 1308 et 1317 montrent le délai entre l’émission du mandement et l’arrivée des destinataires. En 1308, entre les 24 et 29 mars, les convocations sont envoyées depuis Meaux annonçant une réunion pour le 1er mai à Tours. Le 8 avril, le bailli du Mâconnais a reçu les lettres ; le 4 avril, l’archevêque de Narbonne commande la convocation des villes de son diocèse, tandis que les procurations sont rédigées à Compiègne. 90% des procurations ne sont émises qu’une semaine avant l’assemblée (après le 24 avril) et certaines sont même émises après l’assemblée. Ces retards expliquent l’allongement des délais par la monarchie sous les fils de Philippe IV qui passent d’un à deux mois. De plus, les fils de Philippe IV reportent les dates des assemblées sans prévenir les destinataires.

Conclusion

Est-ce une incapacité de la monarchie à gouverner à distance par écrit ? La chancellerie semble clairement démunie et ne faire que gérer l’urgence, dans un contexte d’explosion documentaire. Avec Philippe V, des tentatives sont faites pour surmonter les obstacles, avec un début de systématisation des pratiques de la chancellerie. Il faut néanmoins avoir toujours à l’esprit que, durant les règnes des derniers Capétiens, les effectifs des armées royales étaient plus fournies et les assemblées plus fréquentées qu’auparavant, ce qui a pu entraîner aussi une difficulté accrue. Ainsi en 1302 plus de 5000 individus ont participé à l’ost (et même probablement beaucoup plus) : les progrès de l’administration locale et de la production écrite de la chancellerie sont probablement des éléments favorisant cette augmentation des personnes participant aux assemblées royales et à l’ost.

Si certains actes ne sont pas parvenus à leurs destinataires et pas dans les temps, l’essentiel est ailleurs : les exigences royales sont ancrées dans le paysage politique. La légitimité des convocations n’est pas contestée (les convocations arrivent tardivement mais elles n’empêchent pas les villes d’envoyer des représentants). Elles attestent du droit du roi à convoquer ses sujets et à mobiliser le royaume. Elles manifestent une mise en ordre symbolique du royaume structuré par les circonscriptions : c’est probablement le sens qu’il faut donner aux listes telles que celles conservées dans le registre de Pierre de Bourges. De même, le dossier de procurations de 1317 est « monumentalisé » par les archivistes royaux eux-mêmes.

Sur la question de l’efficacité du gouvernement par l’écrit, les ordres non exécutés font partie de la routine bureaucratique de l’administration royale : en Angleterre aussi, il existe des liasses de tous les writs envoyés aux sergents trop tardivement. La multiplication des actes participe d’une stratégie qui assoit l’autorité royale.

Discussion

Isabelle Bretthauer (IB) laisse la parole aux étudiants, tout en insistant sur la symbolique de l’écrit.

Vincent Alleau (VA) : à quelle fréquence changent les circonscriptions ?

Olivier Canteaut (OC) : les changements se font avec les changements d’apanages. Globalement les circonscriptions étaient stables. On reprend les listes de façon routinière.

[ ?] : La chancellerie avait-elle prévu un taux de perte ? Y avait-il des envois en double pour pallier ces pertes ?

OC : on n’est pas au stade d’établir des circuits de vérifications. Pour les pertes, aucune source n’est disponible. Pour le transport des monnaies et des lettres, des sociétés de transport pouvaient être utilisées (cf. R. H. Bautier).

Anne-Laure Allard (AAA) : concernant les listes-matrices, les Valois ont-ils mis en place des pratiques plus élaborées ?

OC : on n’a pas de documentation. Parfois, on ne sait même pas pourquoi une assemblée est convoquée sous les derniers Capétiens. Sous les Valois, les assemblées sont mieux documentées mais on ne sait rien sur les convocations.

Pierre Chastang (PC) : fait une comparaison avec la chambre apostolique de la papauté. Il n’y a pas de listes-matrices, mais des listes améliorées à partir de documents divers et de connaissances issues du terrain (Valérie Theis).

OC : un travail en mouvement permanent selon des logiques qui nous échappent.

VA : à partir de quand le classement géographique est-il adopté ?

OC : de manière certaine, à partir de 1304, mais auparavant le classement peut être approximativement géographique en fonction des premiers arrivés lors de la convocation de l’ost, même si la logique hiérarchique prédomine. Il y a un basculement au moment des grandes convocations à l’ost de 1302-1304.

Vincent [ ?] : Y a-t-il une remontée en puissance des baillis et sénéchaux ?

OC : La documentation reste trop lacunaire pour pouvoir le prouver.

Caroline Bourlet (CB) : est-ce par erreur que l’évêque de Meaux a été convoqué avec Paris, dans la prévôté de Paris ? En droit, le prévôt de Paris a la juridiction sur Meaux et le chapitre (Coutume de Paris) : cela pourrait expliquer que Meaux soit rattaché à la prévôté.

OC : Cela montre l’utilisation de documents et de savoirs divers pour élaborer ces listes.

Harmonie Dewez (HD) : est-ce que dans certains cas, les délais courts ne seraient pas volontaires par rapport aux espaces plus éloignés/excentrés ? Y a-t-il une prise en compte des obstacles ?

OC : Les délais de transmission sont plus importants pour le Sud de la France, mais il semblerait qu’il y ait l’idée, pour le roi et pour son administration, que c’est accessoire. On envoie des lettres comminatoires aux récalcitrants ; c’est une pression volontaire de la part de l’administration royale sur les destinataires.

IB : La façon dont la monarchie a géré l’arrestation simultanée des Templiers. Il y a eu à la fois une circulation et un contrôle de l’information par la monarchie. L’arrestation a été ordonnée par le roi à son administration locale pour une date fixée en même temps en maintenant l’information secrète, ce qui est apparu comme inouï. Dans ce cas, le roi n’a fait appel qu’à sa propre administration.

OC : Les grandes opérations sont possibles pour l’administration de Philippe IV. Les difficultés rencontrées pour lancer des convocations n’est pas qu’une incapacité administrative. Il faut atténuer un peu le caractère spectaculaire de cet évènement : d’une part, on ne le connaît qu’à travers les chroniques (qui sont moins précises que les documentations de la chancellerie) et d’autre part, finalement cela ne concernait que peu de personnes (par rapport aux 5000 hommes de l’ost de 1302).

Cléo Rager (CR) : Dans ces listes, comment sont appelées les villes ? Sont-elles appelées «  bonnes villes » ?

Anne Jolly, « La production comptable des trésoriers et ingénieurs des Ponts-et-Chaussées au XVIIIe siècle : quel impact sur la détermination de la politique routière monarchique ? »

Anne Jolly est archiviste-paléographe et a fait une thèse sur les Ponts-et-Chaussées au XVIIIe siècle « Financer le service des ponts-et-Chaussées. La gestion du trésorier général gabriel prévost (1748-1778) ».

L’administration des Ponts-et-Chaussées s’individualise au XVIIIe siècle. Ce département se structure et s’étoffe au début du XVIIIe siècle sur le plan technique avec l’organisation d’un corps hiérarchisé des Ponts-et-Chaussées (dès 1713) et la création de l’École des Ponts-et-Chaussées (1747) mais également sur le plan financier. Si l’institution des trésoriers généraux des Ponts-et-Chaussées remonte au 17e siècle, elle se stabilise au début du XVIIIe siècle (à partir de l’édit 1718, deux trésoriers généraux en charge) et l’édit de 1703 les dote de relais dans les généralités en instituant les trésoriers particuliers des Ponts-et-Chaussées. Cette administration est mise en place dans le but de développer et d’améliorer les routes et les infrastructures, notamment des axes routiers structurants le royaume. La mise en œuvre de la grande politique routière de l’époque des Lumières repose sur la constitution d’un circuit de financement spécifique.

C’est la circulation de l’information comptable qui permet la bonne exécution des transactions financières (paiement des entrepreneurs…) et ainsi la réalisation et la poursuite des travaux : la comptabilité est au cœur du processus de financement des travaux publics. La circulation de l’information se fait depuis l’échelon central vers l’échelon local (du bureau de l’intendant des finances Trudaine jusqu’aux ingénieurs, intendants et trésoriers particuliers) et vice-versa. L’information circule également directement entre le trésorier général et les trésoriers particuliers (un pour chaque généralité) pour acquitter les paiements mais seul le trésorier général est responsable de ses comptes devant le Conseil royal des finances et la Chambre des comptes. La comptabilité est un outil pour le pouvoir pour mener à bien la politique routière. Ses usages sont multiples : c’est un outil de programmation, d’information et de contrôle (notamment contrôle des agissements des membres de l’administration tant technique que comptable). Comment la monarchie encadre-t-elle la production écrite pour une circulation efficace de l’information ? Quel est l’impact de cet outil dans le processus décisionnel ?

Place et rôle de la comptabilité

Elle sert à encadrer la programmation et la bonne exécution des travaux à l’échelle centrale et locale. On met en place un document de référence sur le modèle duquel doit être établie la documentation : l’« État du roi » (soit les recettes et dépenses pour chaque exercice, arrêté au Conseil royal des finances) afin d’organiser la gestion de tous les services monarchiques. Dans le fonds Prévôt des Archives nationales, il n’y a pas d’« État du roi » conservé. Mais chaque ingénieur produisait ce type de documents pour leur généralité, avec notamment la prévision des travaux pour l’année. Un dialogue s’instaure alors entre l’Intendant des finances chargé des Ponts-et-Chaussées et les ingénieurs. Les documents sont ajustés en fonction des priorités et des moyens. Un état des ouvrages est remis par les ingénieurs à Trudaine avant d’être validé par le contrôleur général des finances en début d’année civile. La synthèse des états des ouvrages dressés par les différents ingénieurs donne l’État du roi des Ponts-et-Chaussées.

Les comptes rendus sont des documents en « partie simple » : un état des recettes et un état des dépenses liées aux travaux. L’« État du roi » a une place centrale dans le processus de financement ainsi que dans la chaîne documentaire qui en découle. C’est un document stratégique et un document de référence qui conditionne la mise en œuvre de la phase administrative de l’exécution de la dépense et de la phase comptable, comme on peut le comprendre à travers un schéma présentant l’exécution de l’état du roi des Ponts-et-Chaussées (cf. Pauline Lemaigre-Gaffier (DYPAC/UVSQ), « Classer, archiver et engager : les comptes de la Maison du Roi au XVIIIe siècle », 11 janvier 2016).

Au XVIIIe siècle, on observe une démultiplication de la production comptable qui répond à la nécessité d’avoir des pièces complémentaires pour connaître l’état d’avancement des travaux et pour faire des ajustements. Enfin, l’apparition des trésoriers locaux s’accompagne d’une démultiplication des intermédiaires, d’où la production de nombreuses pièces comptables afin de les contrôler au mieux.

Cette production comptable prend plusieurs formes :

  • Registres-journaux (tenus par trésorier général et par le trésorier particulier). Cf. registre de la généralité de Bordeaux (AN, Z1A910). Pour chaque mois, les recettes et dépenses sont enregistrées en cohérence avec les sommes engagées envers les entrepreneurs.
  • États récapitulatifs des généralités à destination du trésorier général et de l’Intendant des finances. Ce sont des états mensuels qui permettent un regard global sur l’état de la caisse : ils enregistrent les totaux des recettes et dépenses faites pour les exercices en cours. Sur la base de ces pièces et des registres-journaux, les trésoriers généraux comme l’Intendant des finances peuvent connaître l’état des caisses des Ponts-et-Chaussées. Un contrôle régulier peut être fait au sein de l’administration des Ponts-et-Chaussées par le trésorier général sur ses subordonnés et au niveau de l’administration centrale par l’Intendant des finances. L’intérêt est de pouvoir débloquer des situations quand les fonds sont insuffisants.
  • Les comptes de fin de gestion. Tout comptable royal doit en fournir un à sa sortie de charge. Les comptes de fin de gestion sont soumis à leur administration de tutelle et à la Chambre des comptes. Le premier contrôle est fait par l’administration des finances sur l’état au vrai du trésorier général des Ponts-et-Chaussées fondé sur l’« État du roi » (les articles sont repris les uns après les autres) : il s’agit donc des versements réellement effectués et non d’une estimation.
  • Le trésorier général constituait également son compte final, à partir des remontées des trésoriers locaux, à destination de la Chambre des comptes. La procédure de contrôle se fait sur plusieurs pièces comptables confrontées les unes aux autres. Cette procédure de contrôle amenait à synthétiser l’ensemble des transactions et à centraliser la production comptable des Ponts-et-Chaussées (y compris les pièces justificatives produites par les ingénieurs et les ordonnateurs).

L’information circulait entre les différents acteurs.

La rationalisation de cette production comptable : encadrement par la monarchie

La rationalisation doit permettre de mener une politique routière efficace. La monarchie mène une politique d’uniformisation de la production écrite et des pièces comptables au cours du XVIIIe siècle. Le modèle est l’« État du roi » diffusé dans chaque généralité. Les comptes des trésoriers, alignés sur l’état du roi, sont homogènes dès le milieu du XVIIIe siècle : il sont en recettes et en dépenses. Mais cela n’est pas une invention de l’époque moderne : de tels comptes comme les registres-journaux existent depuis le Moyen Âge. La particularité de ce système comptable tient au fait que la monarchie parvient à imposer une nomenclature propre aux Ponts-et-Chaussées à tous les niveaux pour faciliter la consultation, la gestion et le contrôle : par exemple, les dépenses sont ventilées entre quatre chapitres au sein des comptes : l’entretien, le « parfait paiement », les travaux en cours et les nouveaux ouvrages. Les registres-journaux reprennent cette nomenclature pour classer chaque dépense faite au cours du mois.

Une autre structuration qui permet de trouver rapidement l’information comptable : l’attribution d’une numérotation (par article) pour chaque imputation. Dans l’« État du roi », au sein des dépenses, un numéro d’article est attribué pour chaque intervention d’un entrepreneur, numéro que l’on retrouve dans les registres-journaux mais aussi dans les comptes de fin de gestion. Cette structure homogène permet une uniformité des comptes dans le temps et dans l’espace. Cela favorise le contrôle et les échanges d’informations.

Dans la 2e moitié du XVIIIe siècle (1750-1770), on observe une politique d’uniformisation de la comptabilité encore plus poussée pour avoir une information plus homogène à l’échelle de l’ensemble des généralités. La rupture majeure intervient en 1757 (arrêt du roi par lequel les salaires du personnel technique, les paiements des frais des travaux -levée des plans, etc.- ne doivent plus être compris dans les adjudications de travaux) : il y a la volonté d’améliorer la gestion (jusqu’à cette date, l’adjudicataire était chargé du paiement des membres du corps et des conducteurs de corvéables). L’arrêt a une conséquence immédiate sur les comptes, puisque les trésoriers ne doivent plus comprendre ces dépenses dans le même article. Dès 1758, apparaissent dans les comptes trois nouveaux chapitres consacrés au paiement du personnel technique (appointements – c’est-à-dire le salaire des personnels techniques ; gratifications ; salaires du personnel subalterne). La classification est de plus en plus affinée et homogène.

Les efforts d’uniformisation sont maintenus : les états récapitulatifs présentent encore de grandes disparités locales avec la présence -ou non- d’exercices pairs et impairs sur le même état (c’est le cas de la généralité de Tours), chaque type d’année étant associé à l’un des deux trésoriers généraux. Dans les années 1770, les trésoriers réunissent les deux sur le même document. Des particularismes locaux se maintiennent toujours cependant (cf. une situation hybride à Lyon en 1775 avec un document qui joint un état de la caisse, des détails précis pour les dépenses mais sans la partie recette (Arch. Nat., Z1A909)).

Concevoir et mettre en œuvre une politique routière ambitieuse

La circulation de l’information comptable permet à l’Intendant des finances de prendre une décision informée en tenant compte de la situation de l’année passée.

Cf. processus de programmation de travaux, comme dans le cas de l’état du roi de l’exercice 1755 : en novembre 1755, l’ingénieur doit faire remonter son projet d’état du roi de l’exercice 1755 à Trudaine à un moment où les travaux de l’exercice 1754 sont encore en cours. Après vérification et validation, les fonds de l’exercice 1755 sont débloqués en mars 1756 et la nouvelle campagne de travaux commence. Auparavant, l’ingénieur a dû remettre en janvier 1756 le bilan de l’exercice 1754 en remettant un état de situation (avec les paiements faits ou non). Cela permet à l’Intendant de superviser la programmation des travaux de l’exercice suivant à l’appui des résultats chiffrés de l’exercice précédent. Le dialogue est permanent entre l’ingénieur et l’Intendant des finances jusqu’à la validation des projets en mars. La conjonction des données techniques et comptables permet à l’Intendant de préconiser les améliorations à faire et de programmer les travaux de la campagne suivante.

Toutefois, il faut souligner que la documentation de référence apparaît archaïque et peu adaptée dans la période de difficultés financières de la 2e moitié du XVIIIe siècle ce qui rend difficile à l’Intendant des finances de fixer des objectifs réalisables dans le cadre d’un exercice et de prévoir la politique routière à moyen et à long terme. La comptabilité est une comptabilité par exercice. Si l’exécution suit la bonne procédure, les paiements des travaux sont faits dans un cycle de 12 mois, de l’année suivante : par exemple, les paiements de l’année 1754 sont versés tout au long de l’année 1755. Dans le cas où les paiements sont reportés (faute de fonds suffisants notamment), plusieurs exercices sont ouverts simultanément.

Les états du roi apparaissent archaïques, notamment pendant la guerre de 7 ans qui amoindrit le budget des Ponts-et-Chaussées. Les « États du roi » ne peuvent plus jouer leur rôle d’encadrement de la programmation et des dépenses. Tout d’abord, parce qu’ils ne prévoient pas de marge d’erreurs : or souvent des travaux sont plus chers que prévus, il faut alors augmenter les moyens alloués à un chantier précis, en ajournant des travaux prévus. Autre raison : l’« État du roi » n’est pas, au final, un document contraignant pour la monarchie mais seulement pour ses comptables : en 1760, un million de livres tournois est pris sur le budget des Ponts-et-Chaussées pour la guerre. Pour autant, le budget des Ponts-et-Chaussées n’est pas augmenté de 1762 à 1768 pour rattraper cette perte, l’augmentation enregistrée par les comptes au cours de cette période tient pour moitié à l’adjonction des ports maritimes au département des Ponts-et-Chaussées. Le reste de l’augmentation consiste en « revenants bons » (qui représentent les ressources issues de travaux non effectués, qui passent donc des dépenses non effectuées aux revenus de l’année suivante, il s’agit le plus souvent d’un report de ressources non recouvrées). Entre 1746-54 et 1764-66, la part des « revenants bons » augmente dans les recettes inscrites au budget, d’environ 100 000 l. par an à 600 000 l. par an. Quelles sont les conditions qui amènent ces « revenants bons » ? L’incapacité de la monarchie à financer le département des Ponts-et-Chaussées à hauteur des sommes engagées dans les états du roi des années précédents. D’où le report des travaux et des ressources afférentes.

L’« État du roi » connaît donc une défaillance depuis l’exercice 1760. Les travaux prévus dans les exercices précédents doivent être reportés aux exercices suivants ; ces documents deviennent des documents creux parce que la monarchie ne respecte plus ses engagements. La programmation des travaux se complexifie, car l’ingénieur bâtit son document préparatoire à partir de données financières incertaines : la monarchie affecte des fonds aux Ponts-et-Chaussées d’ampleur semblable d’exercice en exercice alors qu’elle n’a plus les moyens de les verser en totalité. Les « États du roi » deviennent donc des documents listant le report de travaux qui n’ont pu être faits précédemment. La monarchie ne modifie pas ses choix. Pourquoi ? Les « États du roi » permettent de masquer la réduction des recettes par un jeu d’écriture (chapitres de revenants bons), dans le contexte d’une politique routière qui n’est plus générale mais au coup par coup, d’année en année. Cette politique modeste est confirmée par les échanges entre l’intendant et les ingénieurs à propos de la modicité des travaux.

Conclusion

Il faut en premier lieu nuancer l’aspect négatif de l’évolution des financements et des documents comptables des Ponts-et-Chaussées. La comptabilité a été conçue comme un outil efficace de la politique des travaux publics, à l’échelle locale. C’est un moyen de contrôle. Elle répond au besoin de l’administration de mettre en place une politique routière. Cela repose sur une uniformisation et un encadrement des pratiques pour garantir une meilleure gestion. L’« État du roi » est le document budgétaire de référence, mais il n’est plus contraignant pour la monarchie après 1760. Il n’y a pas d’adaptation aux écarts introduits par les difficultés budgétaires. L’ensemble de l’administration des Ponts-et-Chaussées est atteint par ces difficultés.

Discussion

IB : un système complexe avec une administration très lourde avec des ingénieurs sur le terrain et des entrepreneurs.

VA : Les travaux pouvaient-ils être indéfiniment reportés ou y avait-il une limite ?

Anne Jolly (AJ) : des travaux ont pu être reportés sur 5 exercices (peut-être un abandon des travaux au bout d’un délai trop long), mais des priorités sont fixées par l’Intendant Trudaine en concertation avec les ingénieurs.

VA : quelles étaient les priorités ?

AJ : le paiement du personnel technique, parfois au détriment de certains travaux. Dans le cadre de la généralité de Tours, la priorité était la construction du pont de Tours et tous les moyens ont été mis pour permettre son achèvement.

Pauline Lemaigre-Gaffier (PLG) : dans l’historiographie, il y a l’idée que la monarchie contrôle mal ses dépenses au XVIIIe siècle. L’« État du roi » n’est pas contraignant pour la monarchie, mais il ne semble pas y avoir de dérapage au niveau local. Les ingénieurs respectent l’« État du roi ». Y a-t-il des dépenses extraordinaires ?

AJ : On peut trouver des dérapages au niveau du personnel comptable avec des recours aux crédits pour financer les travaux. Les entrepreneurs s’endettent en avançant les fonds, mais l’administration des Ponts-et-Chaussées est bien verrouillée au niveau central.

Olivier Poncet (OP) : Cette étude souligne que le système est très hiérarchisé et que la dépense est encadrée.

HD : Quelle est la distinction entre états et comptes ? Quel est le statut de l’État au vrai ? Y a-t-il derrière une démarche gestionnaire et une démarche de contrôle ?

AJ : La distinction se fait au niveau de la finalité. L’état au vrai correspond au compte en sortie d’exercice soumis au contrôle administratif (Conseil royal des finances). Le compte final est contrôlé par la Chambre des comptes.

Anne Conchon (AC) : Il semble y avoir une difficulté de composer avec l’alternance comptable (exercice pair / exercice impair). Comment gérer des anticipations avec la présence des revenants bons ?

AJ : utilisation des pièces produites en cours de gestion, des comptes des trésoriers particuliers.

PC : Concernant les états récapitulatifs mensuels, à quoi correspondent-ils au niveau central ? Pourquoi la distinction entre caisse paire et impaire s’est-elle fait jour ?

AJ : La caisse centrale au niveau du trésorier général est chargée de répondre de sa gestion et de celle des caisses locales.

IB : Les entrepreneurs au niveau local devaient produire des factures. Comment cette information remontait depuis le niveau local jusqu’au niveau central ?

AJ : l’ingénieur produit des pièces qui prouvent que les travaux ont été effectués (procès-verbaux de réception); des quittances sont produites (certificat de réception). Ces documents sont remis au trésorier général. Les ingénieurs, par les états de situation, récapitulaient les sommes payées, celles qui restaient à payer et les avances faites par les entrepreneurs.

Michel Greget (MG) : On voit ici les premiers fondements d’une ventilation analytique (nomenclature des « États du roi ») qui permettent un certain contrôle. Les ingénieurs avaient-ils un retour de ce contrôle sur la bonne gestion des travaux ?

AJ : Il y a peu de documentation sur ce sujet. On observe un dialogue entre les trésoriers et les ingénieurs ou une intervention de l’intendant sur la gestion des trésoriers.

Prochain séminaire d’Histoire de Paris au Moyen Âge : vendredi 18 mars (IRHT).

 

 


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